Правовая природа устава муниципального образования

Правовая природа устава муниципального образования

В теоретических правовых познаниях все правовые акты рассматриваются как функционирующая единая система, характеризующаяся согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям и институтам, которая включает в себя правовые акты общефедеральных органов, акты субъектов Федерации, акты местного самоуправления, а также акты прямого народного волеизъявления.

В теории права общепризнано, что правовой акт - это специальный юридический письменный документ или действие, исходящие либо непосредственно от населения, либо от компетентных органов, должностных лиц государства, местного самоуправления и предназначенные для установления правил поведения участников общественных отношений.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входит: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Основным муниципальным правовым актом, регламентирующим вопросы организации местного самоуправления, исходя из интересов населения, исторических, культурных и иных местных традиций, является устав муниципального образования. Согласно Федеральному закону 2003 г. № 131-ФЗ, устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом, либо непосредственно населением на сходе граждан, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

По вопросу определения правовой природы устава муниципального образования в науке единого подхода не выработано. С точки зрения одних ученых, устав муниципального образования рассматривается как акт кодификационного значения, обладающий признаками учредительного документа, а также повышенной легитимностью в случае его принятия населением непосредственно. С точки зрения других ученых - как обычный нормативный правовой акт.

В виду отсутствия единого подхода к определению правовой природы устава муниципального образования, на практике устав, входящий в систему муниципальных правовых актов, обладает формальными элементами акта учредительного характера, но при этом не учреждает муниципальное образование как субъект права.

Как нормативный правовой акт, устав содержит элементы правотворческого значения, но его правовые нормы сводятся в основном к воспроизведению норм федерального и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения, включая определение внутренней организации органов местного самоуправления, их правового статуса, взаимоотношений и т. д. Здесь, как правило, отсутствуют оригинальные правовые нормы, учитывающие территориальные, исторические и иные местные особенности, а факт вступления устава муниципального образования в силу связывается с процедурой его государственной регистрации. Государственная регистрация устава муниципального образования порождает совершенно иные правовые последствия, чем соответствующая регистрация конституции (устава) и законов субъекта РФ.

По нашему мнению устав муниципального образования необходимо рассматривать как особую разновидность актов, направленных на организацию исполнения и обеспечения соблюдения правовых норм.  Признаки устава во многом совпадают с признаками правовых актов исполнительной власти в общем смысле, а именно:

1) устав муниципального образования должен соответствовать и не может противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, и издаваемым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам Российской Федерации;

2) устав муниципального образования не должен ограничивать или нарушать установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации, права и законные интересы физических и юридических лиц;

3) устав муниципального образования в обязательном порядке подлежит государственной регистрации в территориальном органе Министерства юстиции РФ. Факт вступления устава муниципального образования в силу связывается с процедурой его государственной регистрации, которая является актом правоприменения.

4) устав муниципального образования является односторонним юридически властным волеизъявлением представительного органа местного самоуправления и издается им в одностороннем порядке;

5) устав муниципального образования принимается только полномочным органом власти;

6) устав муниципального образования устанавливает общеобязательные (императивные) для исполнения на всей территории конкретного муниципального образования правила поведения;

7) устав муниципального образования создает определенные юридические последствия, то есть содержание в нем нормы права делает его актом нормотворчества, применение им правовых норм относит его к акту правоприменения; наличие в нем условий определяет действительность других правовых актов, а также появляются основания для принятия других управленческих правовых актов.

Все это свидетельствует о том, что устав муниципального образования обладает признаками акта управления.

Экспертное мнение подготовил ведущий рубрики «Вопросы права: взгляд эксперта»

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин ВИУ РАНХиГС Сергей Латышев